Das pakistanische Parlament hat kürzlich das Societies Registration (Amendment) Act 2024 verabschiedet, das neue Vorschriften für die Registrierung von Madrassas (religiösen Seminaren) einführt.
Präsident Asif Zardari weigerte sich jedoch, dem Gesetz seine Zustimmung zu erteilen, eine verfassungsrechtliche Voraussetzung dafür, dass es Gesetz wird. Gemäß Artikel 75 der pakistanischen Verfassung kann ein Gesetz erst in Kraft treten, wenn beide Kammern des Parlaments es verabschieden und es die Zustimmung des Präsidenten erhält.
Im Mittelpunkt der Kontroverse rund um den Gesetzentwurf steht ein Vorschlag, wichtige Reformen aus dem Jahr 2019 rückgängig zu machen. Diese Reformen unterstellten Seminare der Zuständigkeit des Bildungsministeriums, erkannten das Ministerium als einzige Behörde für die Erhebung von Daten über Medresen an, standardisierten ihre Lehrpläne, Die Vorlage von Jahresberichten mit detaillierten Angaben zu Bildungsaktivitäten und Finanzen wurde vorgeschrieben und das Lehren oder die Förderung von Militanz, Sektierertum oder religiösem Hass verboten. Darüber hinaus musste jeder Madrassa-Campus als separate Einheit registriert werden.
Die vorgeschlagene Änderung zielt jedoch auf eine Rücknahme all dieser Reformen ab. Der umstrittenste Aspekt ist die Übertragung der Aufsichts- und Registrierungsbefugnisse zurück an Kommissare auf Bezirksebene. Diese Umkehrung würde auch Madrassas mit mehreren Campussen als einzelne Einheiten behandeln. Daher zielt die neue vorgeschlagene Änderung darauf ab, den Einfluss der Zentralregierung einzudämmen, indem die Rolle des Bildungsministeriums bei der Gestaltung der Madrassa-Lehrpläne reduziert und die Anforderungen an die Finanzberichterstattung gelockert werden.
Historisch gesehen wurden Madrassas nach dem Societies Registration Act aus der Kolonialzeit von 1860 auf Distriktebene registriert, einem dezentralen System, das der Regierung begrenzte Kontrolle über die Lehrpläne, Aktivitäten oder Finanzierung der Madrassas gab.
Die Befürworter des Gesetzentwurfs, insbesondere religiöse Parteien wie die Jamiat Ulema-e-Islam (JUI), argumentieren, dass religiöse Institutionen durch die Dezentralisierung der Kontrolle über Madrassas Autonomie erlangen würden. Für diese Gruppen stellte die Zentralisierung der Madrassas unter dem Bildungsministerium im Jahr 2019 einen unzulässigen Eingriff in die Religionsfreiheit dar.
Gegner, darunter Zardari, haben jedoch Bedenken hinsichtlich der möglichen negativen Folgen der Rücknahme der Reformen geäußert und argumentiert, dass dadurch jahrelange, wenn auch begrenzte Fortschritte bei der Schaffung eines einheitlichen Regulierungsrahmens für Madrassas zunichte gemacht werden könnten. Der Präsident warnte davor, dass die Änderung die internationale Glaubwürdigkeit Pakistans untergraben könnte, und das zu einer Zeit, in der das Land bestrebt ist, sich an globale Standards zur Extremismusbekämpfung und zur finanziellen Rechenschaftspflicht anzupassen.
Die im Jahr 2019 eingeführten Reformen wurden tatsächlich durch internationalen Druck vorangetrieben, insbesondere von Organisationen wie der Financial Action Task Force (FATF), der globalen Aufsichtsbehörde für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.
Pakistan blieb zwischen 2008–2010, 2012–2015 und 2018–2022 auf der „grauen Liste“ der FATF, einer Bezeichnung für Länder, die internationale Standards zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung nicht einhalten. Dieser Status birgt erhebliche Risiken für die pakistanische Wirtschaft, einschließlich des möglichen Verlusts wichtiger Auslandshilfe und Investitionen sowie des Zugangs eines Landes zu internationalen Krediten.
Eine wesentliche Voraussetzung für die Streichung Pakistans von der Grauen Liste war die Einrichtung einer Aufsicht über religiöse Seminare, um Transparenz in ihren Aktivitäten und Finanzgeschäften sicherzustellen. Als Reaktion darauf wurden 2019 Reformen verabschiedet, die Madrassas als Bildungseinrichtungen einstuften, sie der Zuständigkeit des Bildungsministeriums unterstellten und die Kontrolle über ihre Aktivitäten verstärkten. Diese Maßnahmen wurden damals weithin als Fortschritt bei der Ausrichtung des Religionsunterrichts an umfassenderen nationalen Zielen gefeiert.
Doch auch nach den Reformen von 2019 mangelt es der Regierung an einer genauen Zählung der Madrassas im Land und umfassenden Daten über ihre Aktivitäten. Die Reformen ermöglichten es der Regierung und den Bildungsministerien der Provinzen dann jedoch, bei Bedarf einzugreifen.
Inmitten der anhaltenden Debatte über die Rücknahme von Reformen, insbesondere über die Weigerung des Präsidenten, die endgültige Zustimmung zu erteilen, hat JUI-Chef Maulana Fazlur Rehman vor landesweiten Protesten gewarnt, falls das Gesetz nicht verabschiedet wird.
Das schnelle Wachstum der Madrassas in Pakistan in den letzten 40 Jahren lässt darauf schließen, dass sie durch Spenden, Wohltätigkeitsorganisationen und andere Finanzierungsformen erhebliche Ressourcen angezogen haben. Der Mangel an verlässlichen Daten oder Transparenz über diese Finanzströme gibt jedoch Anlass zur Sorge hinsichtlich ihrer Rechenschaftspflicht und verstärkt den Einfluss der religiösen Parteien Pakistans weiter.
In den 1980er Jahren, während des Militärregimes von Zia, erlebte das Madrassa-System Pakistans einen Wandel. Im Rahmen des Islamisierungsprojekts kam es nicht nur zu großen Veränderungen im pakistanischen Rechtssystem, sondern auch zur Stärkung der Bündnisse mit religiösen Gruppen führte die Zia-Regierung ein formalisiertes Zakat-System (islamische Spende) ein, das automatisch Gelder von Bankkonten abbuchte und sie an zugelassene Institutionen weiterleitete von religiösen Führern.
Diese Veränderungen führten zusammen mit der internationalen Finanzierung, die Pakistan zur Unterstützung der Mudschaheddin erhielt, die gegen die Sowjets in Afghanistan kämpften, zur raschen Gründung neuer Religionsschulen im ganzen Land. Unterdessen brachte der Afghanistankrieg Ende der 1970er Jahre Millionen von Flüchtlingen nach Pakistan, darunter Tausende Waisenkinder. Viele dieser Medresen dienten als Waisenhäuser.
Doch was zunächst wie eine staatlich unterstützte und internationale Initiative schien, entwickelte sich nach und nach zu einer Herausforderung. Ohne große staatliche Aufsicht erlangte jede Madrassa die Autonomie, ihren Lehrplan zu gestalten. Viele konzentrierten sich ausschließlich auf religiöse Lehren und das Auswendiglernen und vernachlässigten wesentliche Fächer wie Naturwissenschaften und Mathematik. Dies hat zur Folge, dass Studierende ihren Abschluss häufig mit geringen oder gar keinen praktischen Fertigkeiten, kritischem Denkvermögen oder der Fähigkeit zur Integration in die Gesellschaft abschließen.
Viele dieser Medresen standen in der Folge in der Kritik, sie seien Brutstätten für religiös motivierten Extremismus geworden.
Als sich Pervez Musharraf im Januar 2002 mit den USA im „Krieg gegen den Terror“ verbündete, gelobte er, gegen radikale religiöse Gruppen vorzugehen und das Madrassa-System zu reformieren, das weltweit für seine Rolle bei der Entstehung des Extremismus berüchtigt war. Doch trotz dieser Versprechen wurden Musharrafs Bemühungen in Frage gestellt.
Pakistan stand aufgrund des zunehmenden Radikalismus weiterhin unter starkem internationalen Druck, insbesondere seitens der FATF. Daher waren die Reformen von 2019 ein Versuch, diese Bedenken auszuräumen.
Die vorgeschlagene Rücknahme der Reformen von 2019 birgt die Gefahr, dass die bisher erzielten geringen Fortschritte zunichte gemacht werden.
Die anhaltende Debatte über das Gesetz zur Registrierung von Gesellschaften (Änderung) spiegelt die größeren Spannungen in Pakistans Bemühungen wider, religiöse Autonomie mit nationaler und internationaler Rechenschaftspflicht in Einklang zu bringen. Während Pakistan mit den Herausforderungen einer Reform seines Madrassa-Systems zu kämpfen hat, wird das Ergebnis dieser Debatte nachhaltige Auswirkungen auf die Bemühungen des Landes haben, den Extremismus zu bekämpfen und die zuvor durchgeführten Reformen umzusetzen.
