Trotz des optimistischen Tons der Regierungspropaganda steht die chinesische Wirtschaft vor großen Herausforderungen. Gespräche mit einfachen Menschen in China offenbaren ein allgegenwärtiges Gefühl des Pessimismus. Fast jeder hat eine Geschichte darüber, wie der wirtschaftliche Abschwung sein Leben schwieriger gemacht hat. Einige machen die Regierung sogar offen für die schwierige Situation verantwortlich. Chinesische Beamte von Shanghai bis Henan äußerten sich zur schleppenden Wirtschaft und bezeichneten die Situation als „entmutigend“. Ein Henan-Beamter gab sogar bekannt, dass zwischen 70 und 80 Prozent der diesjährigen neuen Hochschulabsolventen keine Arbeit finden können.
Die vorherrschenden Erklärungen für die wirtschaftlichen Schwierigkeiten Chinas konzentrieren sich auf strukturelle wirtschaftliche Herausforderungen oder die Fiskal- und Geldpolitik. Die chinesische Regierung hat Maßnahmen zur Lösung dieser Probleme eingeführt. Allerdings untersucht dieser Artikel die wirtschaftlichen Herausforderungen Chinas aus einer anderen Perspektive und argumentiert, dass die Anreizstruktur für lokale Kader ein entscheidender, aber oft übersehener Faktor für die Leistung der chinesischen Wirtschaft ist.
Die Kaderanreizstruktur und das Wirtschaftswachstum
Die Untersuchung des Kaderanreizsystems war von zentraler Bedeutung für das Verständnis des Wirtschaftswachstums Chinas. Entsprechend Kevin O’Brien und Li LianjiangIm Rahmen des Kaderverantwortungssystems werden lokalen Kadern in China zahlreiche Verantwortlichkeiten und Ziele zugewiesen. Diese Ziele sind in zwei Kategorien unterteilt: „harte Ziele“, die verbindlich sind und messbare Ergebnisse beinhalten, und „weiche Ziele“, die unverbindlich sind und keine messbaren Kriterien enthalten. Lokale Führungskräfte geben der Erreichung harter Ziele konsequent Vorrang vor weichen Zielen, da erstere bei der Leistungsbewertung ein größeres Gewicht haben.
Unter diesen war das BIP-Wachstum das wichtigste Ziel. In vielen Fällen wird es zu einem Vetoziel, was bedeutet, dass die Nichterreichung des BIP-Wachstumsziels alle anderen Errungenschaften außer Kraft setzen und zunichte machen kann. Folglich löste dieser intensive Fokus auf das BIP-Wachstum einen turnierähnlichen Wettbewerb zwischen den Kommunalverwaltungen aus, bei dem die Beamten Strategien zur Wachstumsmaximierung einführten, um ihre Aufstiegschancen zu verbessern.
Andere Wissenschaftler haben den Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und der Struktur der Kaderanreize weiter untersucht. Lynette Ong zeigte, dass wirtschaftliche Ziele wie das BIP-Wachstum und die lokale Verschuldung die politischen Entscheidungen lokaler Beamter beeinflussen, beispielsweise die Bevorzugung von Krediten an staatseigene Unternehmen (SOEs) gegenüber privaten Unternehmen.
Yuen Yuen AngDie Forschung von s hat die Macht von Kaderanreizen zur Ankurbelung der lokalen Wirtschaft hervorgehoben. Alle Kader, unabhängig von ihrer spezifischen Rolle, müssen Ziele zur Investitionsanziehung erreichen, was zu einer politischen Ausrichtung führt, die stark auf die wirtschaftliche Entwicklung ausgerichtet ist.
Ähnlich, David Bulman zeigte, dass das Kaderanreizsystem der wichtigste Faktor für das lokale Wirtschaftswachstum ist. Seine Studie ergab, dass unter sechs Townships mit identischer Geographie, Klima und Ressourcen diejenigen, denen das BIP-Wachstum Priorität einräumte, diejenigen übertrafen, die sich auf die Wahrung der Stabilität konzentrierten.
Die wirtschaftliche Entwicklung hat keine Priorität mehr
Jüngste Interviews zeigen jedoch einen erheblichen Wandel im System der Kaderverantwortung, der tiefgreifende Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum hatte. Anreize für lokale Kader, die einst maßgeblich zur Förderung des Wirtschaftswachstums beitrugen, behindern dieses nun. Die wirtschaftliche Entwicklung hat für die örtlichen Kader keine Priorität mehr.
Die erste große Änderung im Kaderbewertungssystem ist die Abschwächung der individuellen Verantwortung und der Aufstieg der „kollektiven“ Verantwortung. Nach dem neuen System werden Kaderbewertungen in zwei Kategorien unterteilt. Die erste Kategorie ist die individuelle Bewertung, bei der Kader anhand von fünf Kriterien bewertet werden: „Moral“, „Fähigkeit“, „Fleißigkeit“, „Leistung“ und „Unbestechlichkeit“ (德能勤绩廉). Obwohl „Leistung“ eines der fünf Kriterien ist, wird die tatsächliche Arbeitsleistung nicht auf individueller Ebene gemessen.
Ein örtlicher Beamter stellte fest, dass individuelle Bewertungen in der Regierung im Gegensatz zu Key Performance Indicators (KPIs) in Privatunternehmen äußerst subjektiv seien. Solange die Kader zur Arbeit erscheinen und es vermeiden, Verbrechen zu begehen, kann jeder seine individuelle Beurteilung bestehen. Schließlich, so bemerkte der Kader, „Wir sind alle Mitarbeiter und KPCh-Mitglieder; Wie kann jemand sagen, wer besser ist als die anderen?“
Die eigentliche Leistungsbewertung erfolgt auf Büroebene. Im Fall der Investitionsattraktivität, einem wichtigen lokalen Indikator laut Yuen Yuen Ang, liegt die Verantwortung für die Erreichung der Investitionsattraktionsziele beispielsweise beim lokalen Investitionsattraktionsbüro und nicht bei einzelnen Kadern. Infolgedessen bewertet die übergeordnete Regierung das Amt als Ganzes und nicht die Leistung einzelner Personen.
In der Praxis bedeutet dies, dass der Leiter des Büros zur Rechenschaft gezogen wird, wenn das Büro sein Investitionsanziehungsziel nicht erreicht. Einzelne Büroangestellte werden nicht direkt beschuldigt. Auch wenn sie von ihren Amtsleitern Verweise erhalten – eine Strafe, die sie oft als „nichts“ betrachten –, drohen ihnen keine weiteren Strafen, wie z. B. eine Gehaltskürzung oder ein Fehler in ihrer Personalakte.
Durch das neue Kaderbewertungssystem wurden die Anreize für lokale Kader deutlich reduziert. Durch die Entfernung individueller Anreize aus dem Bewertungsprozess haben die Kader ihre Eigenmotivation für die Arbeit verloren. Viele beschreiben ihren Arbeitsalltag als „tägliches Klingeln wie ein Mönch“ (当一天和尚，撞一天钟), was bedeutet, dass sie ihre Pflichten passiv erfüllen. Dieses Problem ist besonders dringlich geworden, seit die Kommunalverwaltungen leistungsbezogene Prämien abgeschafft haben, um das Kadergehaltssystem zu formalisieren und die „Grauzonenverdienste“ der Kader zu reduzieren. Das Treffen von Zielen führt nicht mehr zu materiellen Gewinnen für lokale Kader.
Insbesondere ältere Kader in niedrigeren Ämtern sind häufig am wenigsten arbeitsmotiviert. Da sie die Altersgrenze für den Aufstieg überschritten haben, sehen sie keine Aussicht auf einen beruflichen Aufstieg. Sie können jedoch aufgrund des chinesischen Beamtensystems mit lebenslanger Amtszeit nicht entlassen werden. Daher haben sie wenig Anreiz, Aufgaben zu erledigen, und tendieren dazu, den Rest ihrer Karriere bis zur Pensionierung „durchzuwursteln“. Ein junger Kader beschrieb sie als „hinterhältig“ (油), die nur das Nötigste tun und sich gleichzeitig der Verantwortung entziehen.
Ihre oft jüngeren Führungskräfte verfügen nur über begrenzte Mittel, sie zu leiten. Da Alter und Dienstalter im System eine große Rolle spielen, zögern auch jüngere Amtsleiter, ältere Kader zu kommandieren, und neigen dazu, sie in Ruhe zu lassen. Ein ehemaliger CCDI-Beamter bemerkte, dass selbst Inspektionsteams sie ignorieren.
Ein Kader aus Shanghai kommentierte daraufhin: „Ich bin jetzt 40 und das ist meine letzte Chance auf eine Beförderung.“ Wenn ich in den nächsten fünf Jahren nicht befördert werde, bleibe ich platt. Warum sollte es mich noch mehr interessieren? Wenn mein Vorgesetzter mir sagt, dass ich etwas tun soll, schreie ich zurück.“
Verstärkte Inspektionen
Eine weitere Änderung im Bewertungssystem ist die wachsende Zahl und Bedeutung von Top-Down-Kontrollen. Das bisherige Kaderbewertungssystem war, wie von vielen Wissenschaftlern beschrieben, ergebnisorientiert. Den Kadern war es gestattet, alle erforderlichen Mittel einzusetzen, um die numerischen Ziele innerhalb des Bewertungsrahmens zu erreichen. Um diese Ziele zu erreichen, verletzten die Kommunalverwaltungen daher häufig die legitimen Rechte der Bürger. Rückblickend auf diese Zeit beschrieb ein lokaler Kader die Kommunalverwaltungen als „nichts wirklich anderes als Banden und Mobs“. Der mobartige Charakter der Kommunalverwaltung war einer der Gründe für die weit verbreiteten lokalen Massenvorfälle in den 2000er und frühen 2010er Jahren.
Infolgedessen führte die chinesische Regierung Top-Down-Inspektionen ein, um den Prozess der Aufgabenerfüllung zu überwachen. Typischerweise prüfen diese Inspektionen lokale Konten und Geldflüsse und überprüfen die offiziellen Dokumente bei jedem Schritt der Richtlinienumsetzung. Ein örtlicher Beamter erläuterte diese Inspektionen anhand eines Beispiels: Wenn eine Gemeinde vor der Einführung des Inspektionssystems eine Richtlinie zur Unterstützung von Landwirten bei der Schweinezucht hatte, konzentrierte sich die Inspektion nur darauf, ob jede Familie Schweine besaß. Solange jede Familie Schweine hätte, wäre alles in Ordnung. Neben der Bewertung des Endergebnisses konzentriert sich die Inspektion nun auf jeden Schritt des Umsetzungsprozesses, von den Ausschreibungsunterlagen für die Schweinebeschaffung bis hin zu Fotos von Schweinen, die an jede Familie verteilt werden.
Diese Inspektionen haben die illegalen Aktivitäten während des Prozesses der Umsetzung der Richtlinien erheblich reduziert, und die örtlichen Beamten betrachten sich jetzt als viel weniger „mafiaartig“. Allerdings haben diese Inspektionen auch zu erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung der Richtlinien geführt. Beamte müssen nicht nur sicherstellen, dass sie die Regeln sorgfältig befolgen, sondern sie müssen auch bei jedem Schritt des Richtlinienumsetzungsprozesses Spuren der Vollendung hinterlassen.
Infolgedessen sind die örtlichen Beamten oft mit Papierkram überfordert. Tatsächlich ist es sogar wichtiger geworden, perfekte Spuren des Papierkrams zu hinterlassen, um Inspektionen zu erfüllen, als die Aufgabe selbst zu erledigen. In Kombination mit dem Mangel an individuellen Anreizen glauben viele Beamte, dass ihre einzige Verantwortung der Papierkram sei und dass der Erfolg der Politik wenig mit ihnen zu tun habe.
Die Notwendigkeit, sich an Regeln zu halten, hat auch zum Ende vieler außergesetzlicher Praktiken geführt, die sich über Jahrzehnte hinweg als wirtschaftlich wirksam erwiesen hatten. So bekräftigte die Dritte Plenarsitzung des 20. Parteitags das Verbot „illegaler Industriepolitik“, etwa der Anwerbung von Unternehmen durch „übermäßige Steueranreize“. Auf lokaler Ebene untersuchen Steuerämter eifrig Steuererleichterungen und Subventionen. Wie sich ein Beamter des Handelsbüros beschwerte, seien diese Steuerbeamten wie „Detektive, die gegen Kriminelle ermitteln“.
Dadurch haben die Kommunalverwaltungen eines ihrer wirksamsten Instrumente zur Anziehung von Investitionen verloren. Auch wenn die Kommunalverwaltungen versuchen, kreativ zu werden und andere Wege zu finden, Subventionen und Anreize zu nutzen, um Investitionen anzulocken, beklagten Beamte des Handelsamts, dass das Steueramt „die Aufgabe, Investitionen anzulocken, schwierig macht, insbesondere in einer Zeit, in der die Wirtschaft so schlecht ist.“
Die chinesische Wirtschaft ist in erster Linie politisch; Politische Faktoren wie Kaderanreize sind entscheidend für das Verständnis der wirtschaftlichen Entwicklung Chinas. Lange Zeit hing Chinas schnelles Wachstum von wachstumsfreundlichen lokalen Beamten ab, die bestrebt waren, eine wachstumsmaximierende Politik zu verfolgen. Die Situation hat sich jedoch geändert und die Kader sind jetzt völlig anders. Sie haben nur ein minimales Interesse daran, Wachstum anzustreben; Stattdessen konzentrieren sie sich auf die Erledigung von Papierkram und die Durchführung von Inspektionen. Das Kaderbewertungssystem hält Beamte außerdem davon ab, aktiv Verantwortung zu übernehmen und Aufgaben zu erledigen, wodurch Kader entstehen, denen jegliche Ergebnisse, einschließlich des Wirtschaftswachstums, gleichgültig gegenüberstehen.
