Das Problem des „Formalismus“ (形式主义) in der chinesischen Bürokratie beschäftigt Xi Jinping sicherlich. Der 30. Juli 2024, Sitzung des PolitbürosBeim ersten Treffen nach dem dritten Plenum wurden der Antiformalismus sowie die wirtschaftlichen Herausforderungen erörtert, was bedeutet, dass der Formalismus als ebenso drängendes Problem angesehen wird wie Chinas angeschlagene Wirtschaft. Bei dem Treffen nannte Xi den Formalismus eine „schwere Krankheit“, die „behoben werden muss“.
Als Wurzel des Formalismus macht Xi das „blinde Streben nach Beförderung und mangelnde Verantwortung“ der lokalen Führer verantwortlich. Interviews mit örtlichen Kadern lassen jedoch etwas anderes vermuten.
Dokumentations- und Inspektionsverfahren
Kommunalverwaltungen werden jedes Jahr zahlreichen Inspektionen durch höhere Behörden ausgesetzt. Bei diesen Inspektionen überprüfen die Inspektionsteams der übergeordneten Regierungen Akten (台账), die jeden Schritt der Richtlinienumsetzung dokumentieren. Typischerweise umfassen diese Dateien Dokumente, Besprechungsprotokolle und sogar Fotos, die während des Vertragsausführungsprozesses aufgenommen wurden. Ziel dieser Akten ist es, sicherzustellen, dass die Kommunalverwaltungen ihre Aufgaben im Einklang mit Gesetzen und Vorschriften ausgeführt haben.
Diese Inspektionen können erhebliche Auswirkungen auf die Kader haben. Wenn beispielsweise eine Gemeinde bei einer Inspektion eine schlechte Note erhält, müssen alle Kader in dieser Gemeinde möglicherweise mit geringeren Prämien rechnen. Aus diesem Grund priorisieren die Gemeindeleiter dieses Thema für das folgende Jahr und streichen häufig Wochenenden und Feiertage, um sicherzustellen, dass die Kader Überstunden machen, um diese Bereiche zu verbessern.
Übergeordnete Regierungen nutzen Inspektionen, um den Prozess der Umsetzung politischer Maßnahmen zu überwachen. Vor der Einführung von Inspektionen waren die übergeordneten Regierungen in erster Linie auf die Ergebnisse der Gemeindeverwaltungen bedacht; Die Vorgesetzten duldeten alle angewandten Methoden, solange die Gemeindeverwaltung die Ziele erreichen und die Aufgaben erledigen konnte. Um diese Ziele zu erreichen, wandten die Gemeindeverwaltungen daher häufig brutale Methoden an, insbesondere in Bereichen wie Landenteignung und Abriss. Um ihre Ziele zu erreichen, verletzten Kommunalverwaltungen daher häufig die legitimen Rechte der Bürger. Rückblickend auf diese Zeit beschrieb ein lokaler Kader die Kommunalverwaltungen als „nichts wirklich anderes als Banden und Mobs“.
Als Reaktion darauf zielte die Regierung darauf ab, den Umsetzungsprozess der Politik zu kontrollieren und illegale Praktiken einzudämmen. Allerdings können übergeordnete Regierungen nicht jede politische Umsetzung in Echtzeit überwachen. Daher ist die effektivste Möglichkeit für sie, den Prozess zu überwachen, Inspektionen nach der Umsetzung, bei denen beurteilt wird, ob jeder Schritt der Richtlinie den Gesetzen und Vorschriften entspricht. Ähnlich wie ein Mathematiklehrer von den Schülern verlangt, dass sie ihre Arbeit zeigen, bevor sie zu einer endgültigen Antwort gelangen, nutzen übergeordnete Regierungen Inspektionen, um die Gemeindeverwaltungen dazu zu zwingen, jeden Schritt der Umsetzung der Richtlinien nachzuweisen.
Aus einem Dokument einer Gemeinde in Nanning, Guangxi, geht hervor, dass die Gemeinderegierung für 140 Kernaufgaben verantwortlich ist, darunter Parteiaufbau, wirtschaftliche Entwicklung, soziale Dienste, soziale Stabilität, Stadtentwicklung, Umweltschutz, ländliche Wiederbelebung, Tourismus und allgemeine Politik. Darüber hinaus muss die Gemeinde 128 Richtlinien der Bezirksregierungen umsetzen, die sich auf 14 Politikbereiche erstrecken. Alle diese Verantwortlichkeiten unterliegen der Kontrolle durch übergeordnete Behörden, sodass die Kommunalverwaltung jeweils Akten erstellen muss. Daher sind die Kader in einem endlosen Kreislauf aus Dokumentenvorbereitung und Inspektionsvorbereitung gefangen, sodass nur wenig Zeit für die eigentliche Arbeit bleibt.
Für lokale Beamte wird das Hinterlassen von Spuren zu einer Art Schutz davor, von übergeordneten Regierungen zum Sündenbock gemacht zu werden. Regierungen auf höherer Ebene machen politische Misserfolge oft auf Umsetzungsdefizite auf niedrigeren Ebenen zurückzuführen, und dies ist für die Gemeindeverwaltungen eine besondere Herausforderung, da sie die unterste Verwaltungsebene bilden. Indem sichergestellt wird, dass jeder Schritt des Umsetzungsprozesses dokumentiert wird und nachgewiesen wird, dass alle notwendigen Schritte befolgt wurden, können sich die Gemeindeverwaltungen vor der Schuld für politisches Versagen schützen. Viele Kader glauben, dass ihre einzige Verantwortung der Papierkram sei und dass der Erfolg der Politik wenig mit ihnen zu tun habe. Daher wird die Inspektionsvorbereitung zu den Hauptaufgaben der örtlichen Kader.
Wie läuft eine Inspektion ab?
Laut einem Dokument des Zentralkomitees, das Regierungsinspektionen regelt, müssen alle Inspektionen die Regel einhalten: „vier Nos und zwei Directs” (四不两直). Diese sind: „keine vorherigen Dokumente, keine vorherige Ankündigung, keine Treffen und keine Werbung während der Inspektion; Gehen Sie direkt zur Basis und besuchen Sie die Inspektionsstellen direkt.“ Das Ziel der „vier Nummern und zwei Direkten“ besteht darin, sicherzustellen, dass die Inspektionen geheim sind und die örtlichen Gegebenheiten genau widerspiegeln.
Allerdings äußerten mehrere Kader in Interviews, dass sie noch nie eine echte „Vier-Nein- und zwei-Direkt-Inspektion“ erlebt hätten. Bei den meisten Inspektionen wird die zu inspizierende Kommunalverwaltung im Voraus benachrichtigt. Es gibt „geheime Inspektionen“ (暗访); Theoretisch besuchen geheime Inspektionsteams nicht die Kommunalverwaltungen, sondern gehen direkt zu den Inspektionsorten. Allerdings gibt es in der Praxis immer wieder „Insider“, die Informationen über Zeitpunkt und Ort geheimer Kontrollen preisgeben. Sie geben sogar die Fahrzeugtypen und Nummernschilder der Inspektionsteams bekannt. Ausgestattet mit den Informationen dieser Insider bereiten sich die Gemeindebeamten auf diese geheimen Inspektionen vor.
Die Vorbereitung auf Inspektionen ist für Gemeindebeamte eine gewaltige und entmutigende Aufgabe. Der Vorbereitungsprozess dauert oft mehrere Tage. Gemeindebeamte sammeln von Insidern so viele Informationen wie möglich über das Inspektionsteam, bereiten alle erforderlichen Materialien vor und führen Probeinspektionen durch, um sicherzustellen, dass alles in Ordnung ist.
Am Inspektionstag müssen sich alle Regierungsbeamten der Gemeinde mindestens zwei Stunden vor Eintreffen des Inspektionsteams im Dienst einfinden. Sobald sie im Dienst sind, dürfen sie während der Inspektionszeit, die oft mehrere Tage dauert, die Gemeinde nicht verlassen.
Der erste Schritt besteht darin, die Anzahl der Autos im Inspektionsteam zu bestätigen und deren Nummernschilder zu erfassen. Einige Beamte sind an wichtigen Eingängen der Gemeinde stationiert und bereit, die Fahrzeuge des Inspektionsteams anzuhalten. Sie begrüßen das Inspektionsteam und begleiten es während der gesamten Inspektion. Gemeindebeamte können geheime Inspektionsteams aus dem Kreis oder der Stadt begleiten; Es ist ihnen jedoch nicht gestattet, nationale Inspektionsteams zu begleiten, die beispielsweise Überprüfungen zur Armutsbekämpfung durchführen. Stattdessen verfolgen sie die Fahrzeuge des Inspektionsteams und überwachen deren Ziele. Sobald die Standorte bekannt sind, melden sie diese den Beamten am Inspektionsort und weisen sie an, sich auf die Inspektion vorzubereiten.
Die meisten Inspektionsteams können abgefangen werden. Nach dem Abfangen werden sie von Gemeindebeamten zu den örtlichen Regierungsbüros geleitet. In der Zwischenzeit bleibt ein weiteres Team von Beamten im Gebäude der örtlichen Regierung und sorgt dafür, dass die Parkplätze für das Inspektionsteam frei gemacht werden und dass niemand ihnen beim Gehen durch die Flure den Weg versperrt.
Sobald das Inspektionsteam den Sitzungssaal der Regierung betritt, stellen die örtlichen Führungskräfte die Erfolge der Gemeinde vor und überreichen relevante Dokumente. Diese Inspektionsmaterialien können Hunderte bis sogar Tausende von Seiten umfassen und die überprüften Politikbereiche detailliert beschreiben. Entscheidend ist die Reihenfolge, in der die Dokumente vorgelegt werden. Ein Kader teilte online einen Tipp mit: Um eine Inspektion zu bestehen, sollten die stärksten Dokumente vorne platziert werden, um einen positiven Eindruck beim Inspektionsteam zu hinterlassen. Wenn sie die schwächeren Dokumente weiter hinten erreichen, ist das Team wahrscheinlich erschöpft und weniger kritisch.
Bei der Vorbereitung auf dieses Treffen müssen Sie sich auch um die kleinsten Details kümmern, wie zum Beispiel die Bereitstellung von roten und schwarzen Kugelschreibern sowie Bleistiften für jedes Mitglied des Inspektionsteams und die Sicherstellung, dass das Team alle 30 Minuten heißes Wasser erhält.
Nach dem Treffen bei der Gemeindeverwaltung begibt sich das Inspektionsteam zu örtlichen Inspektionsstellen, die sich normalerweise in Dörfern befinden. Eine Gruppe von Dorfbeamten (驻村干部) trifft am Abend vor der Inspektion ein und muss bis zum Abschluss der Inspektion im Dienst bleiben. Sie sind verpflichtet, während dieser Zeit „im Dorf zu leben und zu essen“ (吃住在村) und dürfen das Dorf nicht ohne Erlaubnis verlassen.
Die Hauptaufgabe dieser Dorfbeamten besteht darin, die Dorfkomitees bei der Organisation ihrer Akten zu unterstützen. Mehreren Beamten zufolge sind Dorfkader häufig unzureichend ausgebildet und haben daher Schwierigkeiten, die Dokumente auf den erforderlichen Standard vorzubereiten. Ein Gemeindebeamter listete mehrere häufige Fehler auf, die Dorfkader machten, wie zum Beispiel das Vergessen, Dokumente zu stempeln oder sie falsch zu bestellen. Daher müssen die Kader der Gemeinde diese Fehler vor der Inspektion korrigieren. Eine Beamtein der Gemeinde äußerte sich frustriert und erklärte, dass Dorfkader immer dann Fehler machen, wenn sie sie nicht direkt beaufsichtige. In einigen Fällen bereiten Dorfbeamte Dokumente für Dorfkader vor; Viele der Dorfbeamten sagten, dass es „viel einfacher ist, Akten für sie zu erstellen, als sie zu unterrichten und zu überwachen.“
Wie Inspektionen den Formalismus motivieren
Um den unerbittlichen Anforderungen der Dokumentenvorbereitung gerecht zu werden, greifen Beamte auf Fälschungen zurück – die ultimative Form des „Formalismus“, um den Inspektionsanforderungen nachzukommen. Ein Kader beschrieb die Fabrikation als „keine Wahl, sondern eine Notwendigkeit“.
Wenn im Juni eine politische Richtlinie der Provinzregierung erlassen wird, muss sie häufig bis Oktober abgeschlossen sein. Aber die Stadtverwaltung – die als erste die Richtlinie erhält – braucht normalerweise Wochen, um „den Geist des Dokuments zu studieren“, und dann durchläuft die Bezirksregierung einen ähnlichen Prozess. Als die Weisung bei der Gemeindeverwaltung eintrifft, ist es bereits September. Darüber hinaus hält die Bezirksregierung normalerweise Mitte September eine Sitzung ab, um zu besprechen, wie die Provinzrichtlinie umgesetzt werden soll. Dadurch bleiben der Gemeindeverwaltung nur noch wenige Wochen, um eine eigentlich monatelange Aufgabe zu erledigen.
Angesichts dieser Zeitbeschränkung wird die Erstellung von Dokumenten zur Darstellung des Fortschritts bei jedem Schritt zu einer unvermeidlichen Praxis. Solange sie die notwendigen Dateien für jeden Schritt bereitstellen können, können lokale Beamte mehrere Schritte im eigentlichen Umsetzungsprozess überspringen.
Wie wirken sich die jüngsten Aufrufe zum Antiformalismus auf die örtlichen Kader aus? Ein örtlicher Beamter scherzte:
Sobald wir das zentrale Dokument zum Antiformalismus erhalten, haben wir eine große Studiensitzung zu diesem Thema. Während des Treffens achten wir darauf, Spuren zu hinterlassen, beispielsweise durch das Fotografieren. Anschließend müssen wir einen Bericht über die Studiensitzung verfassen, damit wir eine vollständige Akte für die bevorstehende Antiformalismus-Inspektion haben.
„In der Tat“, schlussfolgerte der Kader, „bekämpfen wir den Formalismus mit dem Formalismus.“
