Als der jährliche Gipfel der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) im Juli zu Ende ging, blieben Fragen über die Sinnlosigkeit der Organisation bestehen. Die 1996 von China als Shanghai Five ins Leben gerufene Organisation umfasste lange Zeit die meisten zentralasiatischen Staaten sowie Russland und China, bevor sie um Indien, Pakistan und den Iran erweitert wurde.
In diesem Jahr veröffentlichte der Rat der Staatschefs eine ausführliche Erklärung, die pompöse Aussagen enthielt und ein möglichst breites Spektrum an Initiativen, Abkommen und Vorschlägen auflistete, die nahezu alle Bereiche der Interaktion zwischen den Mitgliedstaaten und anderen internationalen Organisationen abdeckten.
Die große Neuigkeit war der Beitritt von Russlands treuem Verbündeten Weißrussland. Die Gruppe unterstrich damit erneut, dass ihre Mitglieder 40 Prozent der Weltbevölkerung, 80 Prozent der eurasischen Landmasse und ein Viertel des globalen BIP ausmachen – was an sich kaum eine Leistung ist.
Der indische Premierminister Narendra Modi ließ den Gipfel nicht kommen, da er andeutete, dass zwischen Indien und seinen traditionellen Gegnern China und Pakistan nicht alles glatt liefe. Dies untergräbt eine der bestimmenden Eigenschaften der SCO als Gremium: eine einheitliche Position für die nichtwestliche, sogenannte multipolare Weltordnung zu demonstrieren. Die jahrzehntealten Spekulationen, dass die Ausweitung der SCO über Zentralasien hinaus ihre Leistungsfähigkeit verringern würde, sind deutlicher geworden, aber die Schwäche der SCO liegt nicht nur in ihrem Mangel an geopolitischem Gewicht.
Trotz zahlreicher Versuche ist es der SCO nicht gelungen, die Zusammenarbeit in Zentralasien in Schlüsselbereichen wie Entwicklung, Energie und Freihandel zu institutionalisieren. Dies liegt vor allem an Russlands Befürchtungen hinsichtlich der wachsenden Dominanz Chinas in der Region. Die bestehenden formalen Strukturen der Organisation, die darauf abzielen, einheitliche Standards im Bank-, Finanz- und Geschäftsverkehr zu entwickeln, dienen als Netzwerkforen bestenfalls. Die zentrale Sicherheitsinstitution, die Regionale Anti-Terror-Struktur (RATS), demonstriert ihre Funktionalität durch die Organisation multilateraler Militärübungen, unternimmt jedoch sehr wenig im Kampf gegen Terrororganisationen, wenn man bedenkt, dass zu den erweiterten Mitgliedern einige der wichtigsten Brutstätten des Terrorismus gehören – Iran, Pakistan und Afghanistan.
Mit den Worten eines eurasischen Experten ist die SCO zu einer „leeren Hülle geworden, die nicht in der Lage ist, greifbare Ergebnisse zu erzielen, abgesehen von Treffen und Schlagzeilen.”
Das „goldene Zeitalter“ der SCO, die die Sicherheitszusammenarbeit förderte und den zentralasiatischen Staaten eine vermeintlich „gleichberechtigte“ Stimme neben ihren großen und mächtigen Nachbarn gab, ist wohl vorbei. Der Vergleich der SCO als einzigartige eurasische Organisation mit einer anderen einzigartigen und relativ erfolgreichen Institution, der Association of the South East Asian Nations (ASEAN), ist nicht mehr zutreffend. Die SCO ist besser als die South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) zu vergleichen, die ihren letzten Gipfel 2015 abhielt, aber in einer der am wenigsten integrierten Regionen der Welt eine kostspielige bürokratische Struktur aufrechterhält.
Zugegeben, im Vergleich zur SAARC, die nur eineDrittel der jährlichen Gipfel verschoben Aus politischen Gründen haben sich die Staats- und Regierungschefs der SCO seit ihrer Gründung jedes Jahr pflichtbewusst und mit angemessenem Pomp getroffen. Dennoch haben sowohl die SAARC als auch die SCO Schwierigkeiten, einen Konsens in Handels-, Energie- und Wasserfragen zu erzielen. Ebenso wurden zahlreiche Abkommen wie das Südasiatische Freihandelsabkommen oder das SCO-Transportabkommen unterzeichnet, aber nicht ordnungsgemäß umgesetzt, da die Mitgliedstaaten dazu neigen, nichttarifäre Handelshemmnisse einzuführen oder sogar ihre Grenzen zu schließen, ohne dass dies innerhalb der Organisation Konsequenzen hat. Obwohl die südostasiatischen Staaten nicht ganz unschuldig an solchen Aktionen sind, war die ASEAN viel erfolgreicher darin, den Fluss von Waren und Personen in Bewegung zu halten.
Dies sind messbare Auswirkungen. Der intraregionale Handel zwischen ASEAN-Mitgliedern hat 25 Prozent erreicht, während der intraregionale Handel in Südasienlag trotz eines unterzeichneten Freihandelsabkommens im Jahr 2023 bei lediglich 5 Prozent – ein trauriger Rekord angesichts des Ausmaßes der Komplementarität einiger südasiatischer Volkswirtschaften. Zentralasien, mit einstelligen Prozentsätzen des Handels zwischen den Staaten der Region, ist vergleichbar, auch wenn es nicht das Dilemma Südasiens hat, wo Indien an alle „kleineren“ Staaten grenzt, aber keine von ihnen aneinander. Im Falle Zentralasiens erklären die riesigen Märkte der benachbarten großen Volkswirtschaften und die Ausrichtung der bestehenden Transport- und Energienetze, die historisch auf Russland und den Norden ausgerichtet waren und in jüngster Zeit teilweise in Richtung China umgestaltet wurden, dass der Handelsanteil Zentralasiens mit Russland, der Europäischen Union und China jeweils etwa 30 Prozent beträgt.
In den letzten Jahren verdoppelte sich der Handel zwischen den zentralasiatischen Staaten und erreichte10 Milliarden im Jahr 2022doch dieses Wachstum ist nicht der SCO zuzuschreiben. Die regionale Dynamik der wirtschaftlichen Zusammenarbeit hat sich verändert. Während der COVID-19-Pandemie verlangsamte sich der Handel mit China, auch wenn das Wachstum wieder auf Kurs gekommen ist. Der Umgang mit Russland wurde durch die westlichen Sanktionen aufgrund der russischen Invasion in der Ukraine erschwert. Obwohl sowohl Russland als auch China wichtige Handelspartner aller zentralasiatischen Staaten sind, entstanden in jüngster Zeit Kooperationsinitiativen innerhalb der Region, gelegentlich unterstützt von anderen Akteuren als Russland und Chinainsbesondere die Hilfsorganisationen der westlichen Länder.
Die in den letzten Jahren zu beobachtende Kooperationsdynamik zwischen den zentralasiatischen Staaten wurde oft ohne die Beteiligung Russlands oder Chinas vorangetrieben. Die Öffnung Usbekistans nach einer Phase der Isolation, der traditionelle diplomatische Stil der gegenwärtigen kasachischen Führung und der wiederauflebende Dialog zwischen Kirgisistan und Tadschikistan sind einige der Faktoren, die für eine verstärkte Zusammenarbeit in Zentralasien verantwortlich sind. Wenn überhaupt, spielen Russland und China oft eine Störrolle für die Zusammenarbeit in Zentralasien, nicht unähnlich der Indiens in Südasien.
Natürlich gibt es einen deutlichen geografischen Unterschied zu Südasien, wo die Staaten nicht aneinander grenzen, sondern an Indien, das folglich die Kontrolle hat, um den grenzüberschreitenden Verkehr von Menschen, Gütern und Energie zu erleichtern oder einzuschränken. Auch wenn Russland und China für Zentralasien als Randgebiete gelten könnten, erleichtern die bestehenden Transport- und Energienetze, die sie kontrollieren, den Fluss von Gütern, Dienstleistungen und Energie in ihre Richtungen. Die Art scheinbar unversöhnlicher Rivalität, die zwischen Indien und Pakistan herrscht, gibt es in Zentralasien nicht, aber der Schatten der chinesisch-russischen Konkurrenz schwebt schwer.
Trotz der “grenzenlose Partnerschaft“ Rhetorik, Russlands Misstrauen gegenüber China und Russlands Fähigkeit, lokale Regime zu manipulieren, haben die regionale Zusammenarbeit zum Erliegen gebracht. Russlands Wahrnehmung der Region als seine Einflusssphäre verhinderte die Umsetzung eines regionalen Freihandelsabkommens, behinderte einen fairen Wettbewerb im Energiebereich und beschränkte die Möglichkeiten Chinas, seine wirtschaftliche Stärke zu nutzen, um Projekte von regionaler Bedeutung zu verwirklichen, wie etwa die Eisenbahn, die China durch Kirgisistan mit Usbekistan verbindet, und eine zusätzliche Leitung der zentralasiatisch-chinesischen Gaspipeline, die die Zusammenarbeit der meisten zentralasiatischen Staaten erfordern würde.
Da historische Bedenken hinsichtlich des chinesischen Expansionismus und der Wahrnehmung Russlands als Beschützer angesichts der aktuellen aggressiven Außenpolitik Russlands zunehmend in Frage gestellt werden, ist es nicht verwunderlich, dass die zentralasiatischen Staaten still und leise ihre regionale Kooperation wieder aufleben lassen und damit die institutionelle Kapazität der SCO weiter marginalisieren. Schließlich haben sich die zentralasiatischen Staatschefs im selben Raum wie Wladimir Putin und Xi Jinping nie wirklich gleichberechtigt gefühlt. In diesem Sinne ähnelt die Dynamik der SCO angesichts der Dominanz Indiens eher der der SAARC als der glattzüngigen, konsenssuchenden ASEAN-Methode.
Sowohl Zentralasien als auch Südasien waren auf Zusammenarbeit ausgerichtet, arbeiteten jedoch hart daran, die von ihren jeweiligen sowjetischen und britischen Imperien geerbten Bindungen zu kappen. Im Gegensatz dazu erforderte die viel vielfältigere Mitgliedschaft in ASEAN oft den Aufbau von Beziehungen von Grund auf. Die Gründungsmitglieder von ASEAN – Indonesien, Malaysia, die Philippinen, Singapur und Thailand – waren Teile dreier verschiedener Imperien (mit Ausnahme von Thailand, das nie kolonisiert wurde). Sie hatten die gemeinsame Absicht, der Ausbreitung des Kommunismus zu widerstehen, aber als das kommunistische Vietnam beitrat, wurde klar, dass ASEAN in der Lage war, ideologische Differenzen beizulegen.
Ideologie scheint innerhalb der ASEAN eine Randerscheinung zu sein. Der ASEAN-Weg mit seinem Schwerpunkt auf Nichteinmischung stellte sicher, dass demokratische und autokratische Regime Wege fanden, miteinander zusammenzuarbeiten, es sei denn, bestimmte Regime waren stark instabil, wie im Fall von Kambodscha und Myanmar, und ASEAN sah sich gezwungen, Bedenken auszudrücken und Bedingungen für die Teilnahme an der Gruppierung zu schaffen. Viele Probleme in Südostasien wurden gelöst, auch wenn es unter den ASEAN-Mitgliedern immer noch territoriale Streitigkeiten gibt. Der Grad der Lösung weit schwankendaber mit wenigen Ausnahmen, wie etwa dem Konflikt zwischen Thailand und Kambodscha um den Tempel Preah Vihear, flammen die meisten dieser Konflikte nicht auf und werden im Allgemeinen von den streitenden und vermittelnden Parteien beigelegt, ohne die institutionellen Prozesse der ASEAN zu stören. Dabei half es, dass keine Großmacht einen starken und direkten Einfluss auf die Region hatte.
Im Gegensatz dazu war die Arbeit der SAARC immer dann völlig unterbrochen, wenn die Spannungen zwischen Indien und Pakistan wieder aufflammten. Es waren nicht ideologische Differenzen, sondern das Erbe der Teilung, die die SAARC dysfunktional machten.
In ähnlicher Weise ließ das Erbe des Zerfalls der Sowjetunion traditionelle Feindseligkeiten in Zentralasien wieder aufleben. Die dominanten Partner der SCO, China und Russland, täuschten eine harmonische Atmosphäre vor, während die für die zentralasiatischen Staaten wichtigen Themen wie die Wasserverteilung oder der Zugang zu Enklaven oft unter den Teppich gekehrt wurden. Obwohl die SCO die Grenzen zwischen China und den zentralasiatischen Staaten festlegen wollte, bleiben territoriale Streitigkeiten zwischen einigen zentralasiatischen Staaten weiterhin ungelöst und flammen gelegentlich auf, wie etwa der Grenzkonflikt zwischen Kirgisistan und Tadschikistan, der 2021 und 2022 zu tödlicher Gewalt führte.
Mit dem Beitritt Indiens und Pakistans zur SCO im Jahr 2017 kamen die unüberbrückbaren Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Ländern sowie die historische Rivalität zwischen China und Indien hinzu. Statt die Lehren aus dem kontinuierlichen Dialog des ASEAN-Weges zu ziehen, wird der Shanghaier Geist des „gegenseitigen Vertrauens, des gegenseitigen Nutzens, der Gleichheit, der Konsultation, des Respekts für unterschiedliche Zivilisationen und des Strebens nach gemeinsamer Entwicklung“ durch die regionalen Rivalitäten des Subkontinents zwangsläufig weiter verwässert. Doch dieser Mangel an Konsens, der anscheinend von den südasiatischen Rivalen herbeigeführt wurde, ist für die SCO nichts Neues. Meinungsverschiedenheiten zwischen ihren beiden Gründungsmitgliedern China und Russland über die Ausrichtung und die Aktivitäten der Organisation bestehen seit den Anfängen. Sie wurden einfach nur ordentlich unter den Teppich gekehrt – eine kleine Geste, die die SCO tatsächlich von der SAARC unterscheidet.
